龙静：欧盟对华政策回顾与展望
龙静
从2020年到2021年，中国与欧盟的关系从经历了多重考验，先后出现了重要双边协定审批程序被欧方冻结，双方围绕涉疆问题采取制裁与反制行动、第二十三次中国-欧盟领导人会晤未能如期举办等问题。但与此同时，中欧之间的经贸关系仍在逆势中不断提升，中欧在环境、气候等领域的合作也在持续推进。这种看似复杂、矛盾的双边关系发展态势，同欧盟对中国的复杂定位、对大变局下大国博弈的判断以及内部涌现的各类影响因素等都有着紧密的联系。
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欧盟对华定位“三分法”思维主导下的对华政策
在2019年3月出台的《欧中战略展望》政策文件中，欧盟将中国定位为 “目标一致时的合作伙伴” “在技术领导力方面的经济竞争者”和“推广其他治理模式选项的制度性敌手” 。2020年下半年上任的欧盟委员会也延续了上届欧委会这种对华定位。在对华定位“三分法”思维的主导下，2021年，欧盟对华政策呈现出依据不同领域采取不同手段的显著特点。
首先，在被认为侵犯欧盟价值理念和制度优势的领域，欧盟不断干涉中国内政、对中国政治体制指指点点。2021年上半年，欧盟和其他一些西方国家多次利用国际平台在新疆、香港等问题上对中国发难。2021年下半年，欧洲议会通过了希望欧盟委员会和欧盟理事会限制欧盟成员国参加北京冬奥会的相关决议。欧盟则公开表态附和立陶宛，不认为允许台湾当局设立“驻立陶宛台湾代表处”违反一个中国原则。
其次，在经贸和科技领域，尽管中欧经贸额在全球疫情中逆势增长，但欧盟将中国视为竞争对手打压和防范的力度却在不断加大。欧盟一是通过立法方式抬高门槛、设置障碍，达到将中国排除在欧洲市场外的目的。2021年，欧盟先后发布了针对扭曲内部市场的外国政府补贴的条例草案和有关“国际采购工具”（IPI）草案，还提出了一项所谓“反经济胁迫”的新政策工具，意在给中国贴上“经济胁迫”的标签。这些法案一旦通过，将和此前已经生效的企业并购控制制度、外商直接投资审查框架等一起，构成一张多角度限制中国企业在欧盟境内开展经济活动的制度之网。二是欧盟借跨大西洋关系得到改善的契机，迎合美国联合制华的目的，加强与美国的对华政策协调。2021年6月，美欧贸易与技术委员会（TTC）成立并发表联合声明，声称将以“共同的民主价值观”为基础，在出口控制、外资审查、供应链安全、技术标准和全球贸易挑战这五个领域加强美欧协调与合作。
再次，在气候变化、环境保护等欧盟希望能够发挥全球引领作用、扩大国际影响的领域，欧盟深知离不开与中国的协调配合，因此努力维持与中国的合作力度。2021年，中欧之间开展了由部级及以上官员出席的碳排放交易政策对话、科技创新高层对话、水资源交流平台年度高层对话、第十一轮中欧高级别战略对话和两轮环境与气候高层对话等。《中欧地理标志协定》也在2021年正式生效。在G20和《联合国气候变化框架公约》第二十六次缔约方大会上，欧盟更是抓紧多边场合提供的机会，和中国代表团举行会谈。2021年11月，中欧借气候大会契机牵头发布了《可持续金融共同分类目录报告——减缓气候变化》，向世界发出了两大经济体在气候变化领域协调行动的重要信号。
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大国博弈：影响欧盟对华政策的外部因素
在百年变局与世纪疫情相互叠加的时代背景下，欧盟2021年对华政策深受大国博弈的影响。大国博弈不仅包括中美关系的曲折、动荡，也包括美欧之间信任受损、利益优先的变化态势。
拜登上台后，宣布将改变特朗普时期以单边主义和保护主义为路径的全球战略，加强同盟友和“志同道合伙伴”的合作，重返多边合作。对于欧盟希望加强跨大西洋协调的愿望，美国积极回应，设立了美欧贸易与科技委员会和美国—欧盟关于中国的双边对话机制。
但拜登上任后不久，美国限制了新冠疫苗原材料出口、不顾盟友安危急速撤军阿富汗，以及未与欧洲盟友协商便组建美英澳三方安全联盟（-AUKUS）等，这一系列外交决策让欧盟及主要成员国认识到，“美国优先”并没有因美国政府的更替而发生根本转变。这强化了欧盟继续积极推行“战略自主”的决心，促使欧盟在2021年频繁发布战略性文件，覆盖多个重要地区，涉及多个关键领域，积极打造一个具有国际责任心和世界影响力的全球性力量。例如，2021年7月的“全球联通欧洲”计划、2021年9月的欧盟印太战略、2021年10月的欧盟北极战略、2021年12月的欧盟“全球门户”计划等等。为了凸显有别于美国的独立性和自主性，欧盟的这些战略和美国存在微妙的差别，首先，欧盟更强调战略的综合性、包容性和合作性。在向军事和安全领域有所拓展的同时，欧盟更突出与地区国家的经济合作及社会治理，依托自己的软实力优势，防范中国影响力上升；其次，不同于美国以竞争和对抗作为对华政策的基调，欧盟的“三分法”思维也体现在这些战略中，在防范中国的同时，也承认中国是必须参与对话与合作的攸关方。
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干扰欧盟对华政策效应的内部因素
欧盟基于“三大定位”采取的对华政策，在现实中并不能实现“鱼与熊掌兼得”的目标。降低欧盟对华战略效应的原因不仅仅在于其低估了中欧关系的韧性、中国面对欧盟制裁的反击决心，还在于诸多源自欧盟内部的因素。
首先，政策设计基于欧洲对华决策者的“认知分裂”。“亦敌亦友”的政策取向难以在现实中很好平衡、互不干扰。欧盟过度强化价值观在对华政策中的地位，不断在香港、新疆、台湾等涉及中国核心利益的议题上发出杂音，必然会破坏中欧关系健康稳定发展的主旋律，也难以促使双方形成合力应对当前世界面临的诸多挑战。
其次，欧洲议会对欧盟对华政策的影响力越来越大。一方面，欧洲议会是欧盟内对华采取价值观外交的主要推手之一。例如，2021年9月16日，欧洲议会通过了《新欧中战略报告》，要求欧盟制定新的对华战略，人权成为其核心内容之一。另一方面，欧洲议会已成为部分欧盟对华政策难以落实的制度性阻碍。2020年年末如期完成的《中欧投资协定》草案被欧洲议会冻结，阻碍了欧盟在对华经贸投资领域的进一步合作。
再次，成员国立场影响欧盟对华战略走向。欧盟外交与安全政策高级代表及对外行动署必须在不断和成员国的协调中才能基本保持对华政策的一致性。例如，匈牙利曾多次投票否决欧盟试图做出涉疆问题的联合声明。这当然有利于中欧关系避免更大滑坡。但有的时候，欧盟的对华政策也可能被成员国“绑架”。针对立陶宛在涉台问题上的立场，欧盟虽然表态“同立陶宛站在一起”，但也同时表示，“这主要是中国和立陶宛之间的双边关系，”说明欧盟并不愿意因立陶宛的外交行为使中欧关系雪上加霜。
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欧盟对华政策的展望
2022年将是欧盟对华政策面临巨大不确定性的一年，预计于4月举行的中欧领导人会晤将为处于十字路口的中欧关系提供动力，走出困境。尽管对欧盟而言，以“三分法”思维主导的对华政策不会有大的变化，但是将“敌手”“竞争者”与“合作伙伴”中的哪一个作为2022年中欧关系的关键词，将在此次会晤中得到体现。
首先，在俄乌冲突重塑欧洲安全格局的背景下，中欧关系也处于挑战与机遇并存的十字路口。从挑战的角度来看，中俄关系的紧密程度让欧洲担心其采取的有史以来最严厉的经济制裁难以发挥预期效果，或由此引发欧洲对中国施加连带性的制裁。同时，欧洲与美国一起将这场军事冲突渲染为“民主与专制主义之间的斗争”，有意将中国也划入所谓的“专制主义阵营”，以扩大对华遏制力度。从机遇的角度来看，俄乌冲突的最终妥善解决离不开大国的调停斡旋和承诺保障。欧洲对中国担当这样的角色寄予期望。同时，欧洲的能源转型将在战火的冲击下加速。中欧绿色伙伴关系或将在这场加速的能源转型中获得夯实的机会。
其次，法国将在2022年上半年出任欧盟轮值主席国，这将给欧盟对华政策带来更大的自主性。作为对欧盟“战略自主”怀有巨大抱负的欧盟核心国家，法国或将努力推动《中欧投资协定》的命运实现转机，但也希望借此得到中方更大的妥协和让利。
再次，跨大西洋关系也将进一步引发欧盟对华战略的调整。美国联欧遏华的战略意图已经非常明确，欧盟也乐于通过美欧贸易与技术委员会、中美涉华对话等机制加强和美国的协调沟通，但美欧之间在数字税、欧元国际化等问题上的矛盾能否妥善解决，将影响欧盟在美国对华战略上配合的力度。
此外，全球疫情和俄乌冲突下世界经济的发展态势也将对欧盟对华战略带来深刻影响。如果疫情与战火进一步冲击欧洲经济，则中欧联手提振经济的迫切需要将有助于欧盟的对华战略适度缓和，更趋务实，侧重合作。
