专家观点 | 《南海各方行为宣言》签署二十周年：回顾与反思

张琪悦    来源：上海国际问题研究院

张琪悦

上海国际问题研究院海洋和极地研究中心助理研究员

      自中国与东盟各国代表于2002年11月4日在柬埔寨金边签署《南海各方行为宣言》（以下简称“《宣言》”）以来，《宣言》成为中国与东盟国家签署的第一份关于南海问题的政治文件。二十年来，《宣言》对于维护南海区域和平稳定、增进国家间政治互信具有重要意义。中国与东盟国家在落实《宣言》的过程中，协商一致，朝最终达成制定“南海行为准则”（以下简称“准则”）的目标而努力。

 

         一、《宣言》对促进以和平方式解决南海争端具有重要意义

 第一，《宣言》明确由直接有关的主权国家通过友好磋商和谈判，以和平方式处理领土和管辖权争议，避免诉诸武力或以武力相威胁。中国与东盟国家建立了落实《宣言》高官会、联合工作组等常态化机制，也建立了由政府官员、学者、社会各界共同开展的1.5轨和2轨对话，在对话中加深理解、增信释疑，也对官方层面的对话起到积极作用。正是由于主权国家间友好谈判磋商机制畅通，才避免南海争端升级为地区冲突。

 第二，《宣言》确立自我克制与危机管控条款，避免加剧地区紧张局势。《宣言》第5条要求各方承诺保持自我克制，不采取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动，包括不在现无人居住的岛、礁、滩、沙或其它自然构造上采取居住的行动，并以建设性的方式处理它们的分歧。这一条款为南海危机管控明确了具体的方向。未来“准则”也将在此基础上形成更全面的自我克制条款或更明确的判断标准，实现预期目的。

 第三，《宣言》努力寻求各种途径建立信心与信任。《宣言》要求有关各方承诺本着合作与谅解的精神，努力寻求各种途径建立相互信任。《宣言》提出四种信心构建方式：在各方国防及军队官员之间开展适当的对话和交换意见；保证对处于危险境地的所有公民予以公正和人道的待遇；在自愿基础上向其他有关各方通报即将举行的联合军事演习；在自愿基础上相互通报有关情况。对此，中国与东盟国家也达成一系列早期成果：2016年开启应对海上紧急事态的外交高官热线平台，在南海适用《海上意外相遇规则》，成为建立信心信任的重要途径。

 第四，《宣言》提出海洋合作领域，促进海上务实合作。《宣言》列举了五个合作领域：海洋环保、海洋科学研究、海上航行和交通安全、搜寻与救助、打击跨国犯罪。以上领域既鼓励中国与东盟层面的合作，也鼓励国家之间开展双多边合作，作为在全面和永久解决争议之前，有关各方可探讨或开展合作的领域，通过务实合作有效管控南海局势。

 二、《宣言》的成功经验对“准则”磋商具有借鉴意义

 第一，在磋商方式上，以“东盟方式”开展磋商适用于《宣言》与“准则”。“东盟方式”的基本特点包括协商一致、循序渐进、照顾各方舒适度。协商一致作为达成合意的方式，意在照顾各国合理诉求，达成彼此满意的结果，避免以少数服从多数的方式牺牲部分国家的合理关切与正当诉求。循序渐进意为先提出合作理念与框架，而后逐步落实合作机制与具体内容。同时，从《宣言》到“准则”本身也是循序渐进制定区域规则的表现。照顾各方舒适度意味着各国要换位思考，关注他国的实际考量及其背后的原因，增进相互理解，从根本上减少分歧、达成共识。“准则”的磋商也将沿用“东盟方式”，重视各国提案，最大程度上寻求共识并达成合意。

 第二，在磋商机制上，落实《宣言》高官会、联合工作组会也将成为“准则”磋商的重要平台。截至目前，中国与东盟国家已召开19次高官会与37次联合工作组会，即使是在疫情肆虐的时期，磋商也通过视频会议方式有序推进，既能保障《宣言》有效落实，又对于加快“准则”磋商与推进案文三轮审读具有重要作用。

 第三，理性看待南海争端，避免南海争端影响中国与东盟国家关系大局。南海争端虽然使中国与东盟及其成员国面临严峻考验，但不是中国与东盟关系的全部。《宣言》签署以来，中国与东盟已从对话伙伴关系，发展为战略伙伴关系，再到建立全面战略伙伴关系。双方的关系不断取得重大进展。政治互信、经贸往来、人文交流同样是中国与东盟关系发展的重要领域。各领域蓬勃发展为解决南海争端奠定了良好的经济基础与人文环境，《宣言》和“准则”对区域安全的维护也能促进中国与东盟全面战略伙伴关系的建设。

 

2022年7月25日，纪念《南海各方行为宣言》签署20周年研讨会在北京举行

三、《宣言》存在的问题对未来保障“准则”有效实施的反思

  第一，明确“准则”实质有效且具有约束力是保障其有效实施的前提。尽管《宣言》同样对各国具有约束力，但仍存在规则未能完全落实的问题，重要原因在于《宣言》更接近于政治性宣言，而不具有强制约束力。为避免同样的问题在“准则”中出现，中国与东盟国家应当明确基于国家同意的签署行为能对各国产生实质约束力，依照诚实信用、有约必守的规则，各国应当善意履行“准则”义务。“准则”中反映强行法、条约法、习惯国际法、一般法律规则和原则的条文，对各国明确具有法律约束力，违反将引发法律责任。

 第二，恪守“准则”的自我克制条款是维护南海地区和平稳定的关键。《宣言》对自我克制条款采取概括性表述、不完全列举、违约责任不明，成为个别国家违反自我克制条款的直接原因。对此，“准则”可采取一般性规则、详尽列举、兜底条款相结合的方式，明确对应当限制行为的判断标准与解释方法；详尽列举需要限制的行为，对违约的责任予以明确；以高官会、联合工作组会或新设委员会，履行监督与争端解决职能，确保“准则”有效落实。

第三，“准则”需要妥善处理与域外国家的关系。《宣言》与“准则”作为中国与东盟国家解决南海问题的方案，是中国与东盟国家独立自主解决争端的方案。域外国家干预“准则”磋商，通过军事、外交、法律等途径介入南海争端，严重破坏区域和平稳定，也使个别国家在“准则”磋商中分心，将更多注意力放在与域外国家的海洋能力建设上，试图在“准则”达成前的窗口期谋取更多利益。对此，中国与东盟国家应当明确自身在解决南海争端中的主体地位与维护区域安全的责任，在“准则”磋商中适当顾及域外国家航行自由与安全等合理利益，避免使区域规则影响第三方利益，消除域外国家的担忧和疑虑。

 综上，《宣言》实施二十年来取得的显著成就成为各国处理南海问题的基本原则和共同规范，也为“准则”在相关领域的磋商奠定了基础。《宣言》实施中的不足也为“准则”的磋商提供反思。未来，“准则”将成为《宣言》的加强版和升级版，更加有效且富有实质内容，为管控南海分歧、推进区域合作提供更加强有力的制度保障。