会议综述 | 当前外层空间全球治理和大国博弈新动向

张琪悦    来源：上海国际问题研究院

11月17日，上海国际问题研究院全球治理研究所举办第15期“中国与全球治理”系列圆桌论坛，主题为“当前外层空间全球治理和大国博弈新动向”。论坛邀请武汉大学国际法研究所教授、国际法治研究院航空法与外空法研究团队首席专家苏金远，华东政法大学特聘教授、空间战略研究中心主任何奇松作报告。全球治理研究所副所长赵隆研究员主持论坛。来自上研院及沪上相关高校的近30名研究人员和研究生参会。

现将主讲嘉宾和讨论嘉宾的观点摘录如下，以飨读者。

苏金远教授从外空治理框架、外空军事利用、外空矿产开发和大国博弈动向四个方面展开讨论。在治理框架方面，苏教授对1963年《法律原则宣言》、1967年《外空条约》、1968年《营救协定》、1972年《责任公约》、1975年《登记公约》、1979年《月球协定》之后，包括联大决议在内的国际软法、国家实践、民间倡议推动航空法规则发展的演进历程进行梳理。

针对外空军事利用问题，苏教授将其解释为在外空、从外空、经外空、对外空开展军事活动。外空已经被“军事化”，但尚未被“武器化”。当前外空尚未沦为战场，但已在冲突中发挥“军力倍增器”的作用。外空立法中已有直接和间接规则，限制国家开展特定外空军事利用的权利。规则的制定与实施需要透明化，也需要建立信心与信任。面对外空非军事化愿景、行为准则、禁令等对外空军事利用的限制，美国采取系列应对措施，例如将外空定性为“作战域”并建立“天军”，反对限制外空军事利用，尤其反对直升式、破坏性反卫星武器，强调“外空负责任行为”，制定外空武装冲突法，对限制外空军事利用造成阻碍。

在外空矿产资源开发问题上，国际法既无明文禁止，又无明文规定。《外空条约》第2条规定“禁止据为己有”原则意在禁止国家在外空的领土主权主张。但由于各国对于天体和天体上的非生物资源的法律地位是否具有一致性存在争议，该原则不能当然解释为限制各国从事外空矿产资源的开发。加之《外空条约》第1条确立“探索和利用自由”原则，致使各国对是否有权以及如何开发外空矿产资源存在分歧。国际社会围绕推动“安全区”规则、回避“优先权”制度、建立惠益分享机制、保护外空遗产等问题也存在广泛讨论。国家实践在推动规则的渐进式解释与促进习惯国际法的形成中起到至关重要的作用。

苏教授认为，外空已成为中美大国博弈的新战场。中美在探月、低轨星座等领域展开激烈竞争，也在碎片、救援上存在合作空间。尽管存在分歧与竞争，但中美在部分事项上利益趋同。共同利益为中美以国家实践塑造国际规则提供基础。中国可在软法制定、联大决议、民间倡议等渠道争取外空法规则制定的主导权与议题创设的话语权。

何奇松教授以“中美太空治理之争——太空秩序之争”为主题，重点讨论太空需要新治理体系、中美太空治理规则倡议、中美太空治理倡议认知、中美太空治理竞争的实质四个角度。

在太空新治理体系问题上，太空承载着地缘政治的使命。政治的核心是权力，而国际政治的核心是国家权力及其运用。国家权力的实施内容和表现形式是领域控制权，也包括对外空的控制。随着外空武器化与战场化成为新趋势，如今外空需要制定新的规则管理空间的武器化与战场化，需要对卫星轨道和频谱资源实施有效管理，也需要应对空间商业化形成的卫星群给空间碎片减缓带来额外挑战。国际社会需要协调规则与秩序，需要增加新的具有法律约束力的规则和机制，以适应空间民主化的国际秩序，维护外层空间的安全和可持续性。

尽管中美两国在太空规则倡议上有竞争关系，在塑造太空秩序方面存在差异，但中美在太空治理层面也有共同认知。首先，两国承认太空秩序需要新规则，均认为需要向国际社会提供太空公共产品。太空治理涉及经济、政治、军事等各方面，需要系列的规则来形成太空秩序、经济秩序，进而形成完整的国际太空秩序。其次，中美两国的规则倡议可以共存，在博弈的过程中形成各方接受的最大公约数，满足各方利益的最佳方案。最后，中美两国还共同主张限制太空武器、不在太空首先部署武器与克制太空行为，遵守太空“交通规则”，做遵守国际太空制度与规范的“模范生”。

何教授指出，太空竞争的实质是维持霸权与反霸权的竞争。对于美国而言，包括外空治理规则在内的国际治理规则属于美国的重要利益。美国在“新外空时代”将提出新规则，以弥补或替代原有规则，塑造对其有利的外空秩序。中国提出的限制外空军备的倡议意在为全球外空安全提供国际公共产品，防止外空领域出现“金德尔伯格陷阱”，维持国际外空秩序的稳定，具有反霸权主义性质。尽管中美在外空治理理念与具体倡议层面存在竞争与对抗，但两国的共同认知与共同利益是维护外空和平、实现外空治理的重要基础。

赵隆研究员对论坛做出总结。他指出，党的二十大报告对中国参与全球治理体系改革和建设提出了更加全面、具体的要求，而外层空间已成为我国参与全球治理和拓展制度性话语权的重要新疆域。如何将中国在外空治理领域所提出的倡议，通过国际机制与合作转化为普遍接纳的规则，并通过中国的外空活动与治理实践予以推广，为外空治理提供更多的公共产品，是中国参与治理的重要任务。而如何解决所谓国际空间法“过时论”的困境，以负责任的态度管控大国竞争向外空的延伸，应对商业化、军事化、武器化等趋势造成的负面影响，不断完善外空全球治理体系，则是提升治理有效性的重点议题。