专家观点 | 张琪悦：从国际航空法视角看“流浪气球”事件背后的法律问题

张琪悦    来源：上海国际问题研究院

                                                                                           张琪悦
                                                                                     全球治理研究所助理研究员

        近日，“流浪气球”事件持续发酵。美东时间2月4日，美军出动F-22猛禽战斗机发射最新型AIM-9X响尾蛇空对空导弹将气球击落，严重侵犯我国家安全与私人主体的财产权，对中美关系造成恶劣影响，使双方危机管控、应对突发事件压力增加。“流浪气球”应当怎样定性？美军的击落行为是否符合国际法？中国应当怎样维护国家权益？本文将从国际法与航空法角度，对以上三个问题展开分析。

       一、“流浪气球”应当怎样定性？

第一，“流浪气球”属于航空器。根据《国际民用航空公约》（下称“《公约》”）附件6对航空器的定义，航空器指能凭借空气的反作用力而不是空气对地面的反作用力在大气中获得支撑的任何机械。根据这一定义，尽管气球本身可能仅具备有限的动力控制装置，但也属于航空法中的航空器。

第二，“流浪气球”在类别上属于民用航空器。《公约》第3条针对民用航空器和国家航空器做出区分。用于军事、海关和警察部门的航空器，应认为是国家航空器。根据我方经核查后向美方告知的情况，该气球属于民用性质，用于气象等科研，在类别上属于民用航空器。美方作为《公约》缔约国，有义务对民用航空器的航行安全予以应有的注意。

对“流浪气球”的处理也应适用《公约》第8条对无人驾驶航空器的规定。尽管该条先对无人驾驶航空器在未经缔约国特许的情况下在该国领土上空飞行做出禁止性规定，但后文仅授权缔约国对无人驾驶的航空器在向民用航空器开放的地区内的飞行加以管制，以免危及民用航空器。可见，《公约》重点在以避免危及民用航空器作为前提，赋予缔约国管制的权利，由此排除危及航空器安全的使用武器行为的合法性。

第三，“流浪气球”进入美国领空时的状态已属于偏迷航空器，也可能属于遇险航空器。《公约》附件11将偏迷航空器界定为显著偏离其预定航迹或报告其已迷航的航空器。事件中受西风带影响严重偏离预定航线的“流浪气球”属于偏迷航空器。按照附件11的要求，美方空中交通服务单位一发现偏迷航空器，应立即采取一切必要措施帮助航空器并保护其飞行。当“流浪气球”成为遇险航空器，美方有义务根据《公约》第25条，在可行情况下采取救助措施，并准许作为航空器登记国的中国或作为航空器所有人的中国私人主体采取救助措施。在搜寻失踪的航空器时，美方可与我采取协同措施开展合作。但从美方当前的行为来看，其未能履行《公约》及其附件中对他国偏迷及遇险航空器的救助与合作义务。

二、美方击落“流浪气球”是否符合国际法？

第一，避免对飞行中的民用航空器使用武器已成为《公约》的重要规则。这一规则的形成基于国际航空史上的重要历史事件。1983年韩国民用航空器偏离航线误入苏联领空，遭到苏联空军战斗机攻击后坠毁，造成飞机上269人遇难，给国际社会留下了惨痛教训。经历这一震惊世界的历史事件后，国际民航大会在1984年修正《公约》，增加第3分条，将“每一国家必须避免对飞行中的民用航空器使用武器，如拦截，必须不危及航空器内人员生命和航空器的安全”纳入条文。这一重要规则已得到国际社会的普遍认同，成为习惯国际法。

对于未经允许而飞越缔约国领土的民用航空器，第3分条仅赋予缔约国要求该航空器在指定机场降落的权利，也可以给航空器任何其他指令，以终止其行动。然而，在对“流浪气球”的应对中，美方采取击落的行为明显有违《公约》禁止对民用航空器使用武器的义务，也违反了国际法上的善意原则与适当顾及他国的义务。

第二，即使美方认为击落行为是行使国家自卫权，也有违行使自卫权的前提条件。事实上，各国仅在两种情况下有权使用武力：一是单独或集体行使自卫权；二是联合国安理会授权使用武力。美国防部公开表示，该气球不会对地面人员构成军事和人身威胁，可见美方行使自卫权的前提不存在。由此，美方使用武器不具有合法性，已严重违反强行法，违反《联合国宪章》禁止使用武力条款，构成非法使用武力，对我国家安全及财产权造成严重损害，也对国际社会造成安全威胁。

第三，即使美方认为击落行为是行使其对领空的管辖权，也明显有违必要性和比例性原则。国际司法机构在1962年“红十字军号”案、1993年“孤独号”案、1998年“渔业管辖权”案、1999年“塞加号”案、2008年“圭亚那诉苏里南”案中明确，在执法行动中对外国的目标使用武器和诉诸武力应当符合必要性、合理性、成比例性要求，并应当作为最后的手段。即使存在使用武器的必要性，也需要遵循发出信号、警告等必要的程序，力图将伤害降至最低。在“流浪气球”事件中，美方在未与中方充分沟通、协商妥善处置方式的前提下，执意动用武力，明显反应过度，严重有违国际法与国际习惯。美方也并未履行其国防部的公开承诺，密切跟踪形势、评估采取可选择的行动。美方此举属于不当处置，并已造成严重后果。

       三、中国可采取怎样的应对措施？

第一，中方应保留做出进一步必要反应和采取对等反制措施的权利。首先，对于美方进入中方领空的民用航空器，应当采取对等的监督管理。其次，中方有权要求美方航空器履行中方东海防空识别区内的识别、报告、接受监督等义务。再次，对于美方长期以来对中方周边海域开展抵近侦察的航空器采取警告、驱离、迫降等反制措施，并保留在必要前提下对美国家航空器使用武器的权利。对于在中方专属经济区上空飞行的美国家航空器，中方应增强识别与监管，提前应对潜在威胁。最后，除航空领域外，中方应当保留在经济、军事、政治、国家安全等领域采取对等的反制措施的权利，增强对美的震慑力。

第二，中方应敦促美方尽快返还气球残骸及其上设备，并对损害后果承担赔偿责任。继击落行为后，美国空军、海岸警卫队已出动多架飞机和多艘舰船赶往现场打捞残骸。美国防部将与联邦调查局共同对气球的碎片进行搜集和恢复。此举很可能侵犯中国国家信息情报及科学研究成果。中方应向美方明确，民用科研气球作为中方的私人财产神圣不可侵犯。美方采取的任何措施都应以尊重涉事私人主体的财产权作为前提。中方应敦促美方履行对气球的返还义务，并对击落行为所造成的财产损失和对科学研究的损失负有赔偿责任。

第三，中方应要求参与对航空器事故的调查并确保知情权。根据《公约》第26条，一缔约国的航空器如在另一缔约国的领土内发生事故，致死亡或严重伤害或表明航空器或航行设施有重大技术缺陷时，作为航空器登记国的中国应有机会指派观察员在调查时到场。主持调查的国家，即事件中的事故发生地美国，应有义务将关于此事的报告及调查结果通知作为航空器登记国和财产所有权国的中国。我有权向美方要求参与对事故的调查，确保有途径获取事故调查进展及相关情况，保障知情权，防止美方在事故处置中歪曲事实、蓄意抹黑，侵犯我国家利益。