张琪悦：对外关系法制定的重要意义及促进其有效实施的路径
张琪悦
6月28日，《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）公布。对外关系法是新中国成立以来首部集中阐述我国对外工作大政方针、原则立场和制度体系，对我国发展对外关系作出总体规定的基础性涉外法律。我院多位学者对该法案深入研究探讨，全球治理研究所助理研究员张琪悦从国际法的角度撰文，对该法案进行解读，以飨读者：
自《中华人民共和国对外关系法》于6月28日通过并于7月1日实施以来，就受到国内外各界的高度关注。作为我国对外工作法治化的重要成果，对外关系法的通过与实施为大国外交提供了坚实的法律保障，为有效解决具体法律适用问题提供依据。未来我国可形成对这部法律的渐进式解释，与专门的涉外法律和各部门法中的涉外条款并行适用，形成更详细的实施标准与细则，在对外交往与国际传播中回应国际社会关切，增强中国公民与国际社会各界对于对外关系法的理解，保障对外关系法的有效实施，使其发挥预期作用。
一、对外关系法是我国对外工作法治化的重要成果
（一）对外关系法是在对外工作中深入贯彻依法治国基本方略的体现法治是国家核心竞争力的重要内容。对外关系法作为首部集中阐释我国对外工作大政方针、原则立场、制度体系的重要立法，为我国对外交往提供强有力的法律保障。对外关系法对内明确国家发展对外关系的目标和任务，确立涉外组织机构的职责权限，既为相关机构赋权，也对其职责权限形成制约，保障对外工作有序开展；对外重申我国坚持独立自主的和平外交政策与坚持对外开放的基本国策，进一步明确我国发展对外关系的目标任务，增强我国对外政策的稳定性与可预测性。
（二）对外关系法对构建全面、系统、完备的法律体系具有重要作用对外关系法对我国现行涉外法律起到统领与整合的作用。在内容上，对外关系法作为一部综合性的总则性立法，对中国发展对外关系的各项职权分配、制度、规则作出根本性、原则性规定，为今后各领域对外关系法律的制定、完善、实施起到指导作用。在体系上，对外关系法为其他涉外法律提供授权、指引和衔接，有利于我国整体性推进涉外法治工作战略布局。改革开放以来，我国颁布了一系列涉外法律，《中华人民共和国外交特权与豁免条例》（1986年通过），《中华人民共和国领事特权与豁免条约》（1990年通过），《中华人民共和国缔结条约程序法》（1990年通过），《中华人民共和国领海及毗连区法》（1992年通过），《中华人民共和国海商法》（1992年通过），《中华人民共和国对外贸易法》（1994年通过，2004年修订，2016年修正，2022年修正），《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》（1998年通过），《中华人民共和国引渡法》（2000年通过），《中华人民共和国驻外外交人员法》（2009年通过），《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》（2010年通过），《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（2016年通过），《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》（2016年通过，2017年修正），《中华人民共和国外商投资法》（2019年通过），《中华人民共和国海警法》（2021年通过），《中华人民共和国反外国制裁法》（2021年通过）。尽管上述法律为不少领域的涉外工作提供法律依据，但也存在碎片化趋势。对外关系法的出台有效弥补了我国基础性、综合性涉外法律缺失的不足，对各领域的涉外立法起到统筹与整合作用，有利于建成系统性的对外关系法律体系。
（三）推进国内法治与涉外法治，形成二者的良性互动长期以来，关于国际法在国内适用的问题，存在“一元论”与“二元论”的学说。对外关系法打破了传统的“二元论”中国内法与国际法相割裂的情形，通过转化与并入的方式，对外关系法将部分国际法规则纳入国内法范畴。以豁免制度为例，《维也纳外交关系公约》《维也纳领事关系公约》中有关外交代表的特权与豁免的规则转化为对外关系法第36条给予外国外交机构、外国国家官员、国际组织及其官员的特权与豁免，给予外国国家及其财产豁免，既能促进《中华人民共和国外交特权与豁免条例》《中华人民共和国领事特权与豁免条例》更好地实施，也为后续即将出台的《外国国家豁免法》预留了接口，从而形成国际法与国内法的统筹协调与良性互动，避免二者相分离与相割裂。
二、对外关系法能有效解决具体法律适用的问题
（一）明确了国际条约、协定与我国宪法、法律的关系在传统的“二元论”体系下，国际法与国内法的效力位阶与适用顺序始终存在争议，且在不同国家存在不同的适用规范。对外关系法确立了我国宪法的最高地位，明确国家缔结或者参加的条约和协定不得同宪法相抵触，由此巩固了宪法的权威性和最高的法律效力，这是出于维护国家主权、安全和社会公共利益的考量。条约的合宪性审查是缔结条约程序中的重要内容。条约和重要协定的批准由全国人民代表大会常务委员会决定，合宪性审查主要由全国人大常委会法制工作委员会、全国人民代表大会外事委员会、全国人民代表大会宪法和法律委员会等机构完成，作为“条约和协定不得同宪法相抵触”的具体实施方式。
（二）明确国际法在国内的执行方式对外关系法第31条规定我国采取适当措施实施和适用条约和协定，既遵守条约法上“有约必守”的要求，也体现出我国善意履行条约和国际义务，充分展现出我国作为负责任大国自觉遵守国际规则和秩序的形象。对外关系法第35条特别强调针对安理会根据《联合国宪章》第七章作出的具有约束力的制裁决议和相关措施，我国外交部、国家有关部门和地方政府在各自职权范围内采取措施予以执行，境内各组织和个人不得违反安理会制裁决议和措施，成为我国遵守联合国集体安全机制，维护以联合国为核心的国际体系，维护以国际法为基础的国际秩序，维护以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则，维护真正的多边主义的体现。
（三）明确涉外领域法律法规在域内外的实施和适用对外关系法第32条提出加强涉外领域法律法规的实施和适用，第37条进一步明确国家依法采取必要措施，保护中国公民和组织在海外的安全和正当利益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害，成为保护性管辖权在对外关系法中的体现。保护性管辖权作为属人管辖和属地管辖的补充，已得到国际社会的普遍认可。对外关系法以国内立法的方式为保护性管辖权及中国法律在特定条件下的域外适用提供了法律依据，意在有效保护中国公民和组织的安全与合法利益，进而维护国家主权、安全、发展利益。
（四）为我国依法反制提供有力法治保障对外关系法第33条对于违反国际法和国际关系基本准则，危害国家主权、安全、发展利益的行为，明确我国有权采取相应反制和限制措施，并进一步明确国务院及其部门确定和实施反制和限制措施的具体方式，其重要意义在于从国内法层面为我国实施反制和限制措施提供法律依据和国内法保障，也将《国家对国际不法行为的责任条款草案》中关于“国际责任”和“反制措施”的规则转化为国内法。以对外关系法中的反制措施为基础，我国将统筹实施《中华人民共和国反外国制裁法》和商务部《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《不可靠实体清单规定》，共同对外国和国际社会针对我国的非法制裁、干涉、“长臂管辖”予以反制和回击。
三、保障对外关系法有效实施的路径
（一）根据时代发展对发展对外关系的目标、任务做出渐进式解释对外关系法第三章将中国发展对外关系的目标、任务纳入国内立法。这些目标和政策包括我国推动践行全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议，深度参与全球治理体系改革和建设，坚持全球治理观、全球安全观，以及军控、经济、社会、文明、环境、气候、人权、人道等方面的政策。由于国际局势正在发生复杂而深刻的变化，而以立法形式固定下来的对外政策不可避免地存在滞后性的弊端，因此需要结合时代发展对我国的外交政策做出渐进式解释，既满足国家对外工作发展的实际需要，也能适应国际社会的现实需求。
（二）针对国际社会的质疑，妥善发声，做好国际传播与外宣工作外界对于对外关系法的制定与实施存在一定误解，认为我国为了应对来自美国的竞争而采取强硬的外交态度。对此，我国应针对外界普遍关注的问题积极发声，消除误解。第一，在立法目的与宗旨上，澄清对外关系立法是以维护我国的主权、安全、发展利益为初衷，并非针对特定国家开展意识形态对抗或战略竞争，避免外界从中美战略竞争维度审视对外关系法。第二，在对外交政策的阐述上，强调中国共产党领导中国的对外工作，形成的外交政策是中国人民集体智慧的结晶；中国共产党代表最广大人民的根本利益。以立法方式将党的外交政策转化为国家法律，既能增强政策的稳定性与可预测性，也能赋予政策以法律效力和约束力，确保其更有效的实施。对外交政策的阐释也能增强我国公民与国际社会对相关法律的理解，促进其更有效地适用。第三，在管辖权问题上，对外明确中国法律的域外适用与美国“长臂管辖”的区别。一是从合法性角度看，中国法的域外适用基于保护性管辖权的建立，保护性管辖权在国际社会已得到普遍认可；而“长臂管辖”作为美国民事诉讼中的概念，基于与美国“最低限度的联系”而扩大到对外国国民的管辖，在国际社会饱受争议，不属于国际法上公认的保护性管辖权建立方式。二是从适用条件角度看，保护性管辖权具有明确且严格的适用条件，仅在国家与本国公民和组织的安全和利益受到侵害时适用；而“长臂管辖”是美国将其国内法强行适用于外国主体，以法律制裁胁迫外国国家或公民服从美国的意志，属于管辖权的滥用。三是从法律效果角度看，保护性管辖权通过保护国家及国民，能有效降低损害，得到国际社会支持；“长臂管辖”严重损害他国主权和利益，破坏国际秩序和全球经济发展，其体现的单边主义和零和博弈的思维引发国际社会强烈不满。因此，应避免外界将中国法的域外适用误读为“长臂管辖”。第四，在立法文字表达问题上，针对外界质疑对外关系法存在“模糊性”问题，应通过法律解释与适用逐步明确。一是明确对外关系法作为总则性立法，往往具有概括性特点，需要与专门的涉外法律和各部门法中的涉外条款配合实施以达到效果。二是从立法技巧来看，总则性立法以适当的概括性和“模糊性”表达来增强法律的解释与适用空间，满足未来不断发展的实践需要。三是对外关系法作为新颁布的法律，仍需逐步明确对实践中的具体问题的解释，并且后续可能出台司法解释或修订予以完善。因此，基于客观情况与主观选择，对外关系法存在一定的概括性与“模糊性”，但可通过后续的法律解释或在实践中进一步细化并增强其确定性。第五，在国际合作问题上，面对国际社会在全球治理领域共同存在的合作意愿，我国将对外关系法的颁布作为促进我国参与和开展国际合作的重要契机。对外关系法反映出我国坚持真正的多边主义，促进双多边友好交往与国际合作的愿景，加强多边双边法治对话，推进对外法治交流合作；根据条约协定，按照平等互惠原则，同外国、国际组织在执法、司法领域开展国际合作；深化拓展对外执法合作工作机制，完善司法协助体制机制；加强打击跨国犯罪、反腐败等国际合作。通过开展合作，我国与其他主权国家和国际社会能最大限度凝聚共识，提升战略互信，提高执法和司法效率，起到弥合分歧与管控危机的作用。
（三）适当借鉴他国对外关系法立法与实施中的经验并避免相关问题在当今国际社会中的主要国家中，美国、欧盟、澳大利亚、俄罗斯已颁布有关对外关系的法律与政策，并具有各自特色。我国可参考西方国家已形成的较为成熟完备的对外关系法律体系中的系统化、体系化优点，结合既有的各项法律规则，做出学理化的阐释与论证；在后续法律解释与适用中，加强对核心概念的解释，包括对对国家安全的界定、判断是否有损国家发展利益和社会公共利益的依据等，增强法律的明确性与可操作性。此外，我国立法、执法、司法应保持中国特色，坚持保护性管辖权的属性，坚持真正的多边主义，开展广泛的国际对话与合作而避免对抗，坚持对外工作应由中国共产党集中统一领导，明确各相关机构的职责权限，使其各司其职、提升效率，推进对条文中涉及的外交政策和目标的渐进式解释，既能促进与保障对外关系法发挥维护国家主权、安全、发展利益的预期作用，也有利于国际社会实现全球治理的共同目标。
